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杭州市人民政府办公厅转发市监察局等部门关于杭州市政府投资工程项目建设单位内控管理办法的通知  

          ——2017-00262
  发布日期:2013-11-02

杭州市人民政府办公厅转发市监察局等部门关于杭州市政府投资工程项目建设单位内控管理办法的通知


各区、县(市)人民政府,市政府各部门、各直属单位:
  市监察局、发改委、建委、财政局、审计局、交通局、林水局拟订的《杭州市政府投资工程项目建设单位内控管理办法》已经市政府同意,现转发给你们,请认真遵照实行。


二○一一年四月一日




       杭州市政府投资工程项目建设单位内控管理办法

       市监察局 市发改委 市建委 市财政局
       市审计局 市交通局 市林水局
     (二○一一年二月二十三日


  为进一步加强政府投资工程项目管理,落实建设单位监管第一责任人的责任,保障政府投资项目建设清廉、高效、优质、安全,根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)、《浙江省政府投资项目管理办法》(省政府令第185号)、《杭州市人民政府关于进一步加强政府投资项目管理的若干意见》(杭政〔2010〕1号)、《市委办公厅 市政府办公厅印发<关于防止国家工作人员在公共资源交易、公共产品采购、公共资产管理中发生利益冲突的若干规定(试行)>的通知》(市委办发〔2010〕110号)、《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市工程建设效能监察实施办法(试行)的通知》(杭政办函〔2004〕121号)等文件精神,结合我市实际,特制定本办法。

 


  一、适用范围
  本办法适用于对杭州市政府投资工程项目建设单位的内控管理。
  本办法所称的政府投资工程项目,是指国有投资占主导的各类工程项目。项目资金来源包括以下几类情形:
  (一)财政预算安排或纳入财政预算管理的建设资金;
  (二)土地使用权出让金或转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入;
  (三)政府融资以及利用国债或国际金融组织以及外国政府的贷款、赠款;
  (四)法律、法规规定的其他政府性资金。
  本办法所称的建设单位,是指负责政府投资工程项目建设管理的业主,包括党政机关和司法机关以及各类人民团体组建的工程建设指挥部、政府授权组建的各类投融资主体(含做地主体)组建的项目法人、行政事业单位及国有控股或占主导的企业。
  本办法所称的内控管理,是指建设单位为依法实行基本建设程序、有效控制项目建设风险,根据实际建立并实行的责任明确、风险可控、运作顺畅的内部制约和监督机制。

 


  二、内控管理原则
  (一)坚持谁建设、谁负责原则。建设单位应当按照项目法人制的要求,负责项目的投资、进度和质量安全控制,履行项目建设管理的权利和义务,承担监督管理的第一责任。
  (二)坚持制度管人、重在预防原则。建设单位应当按照“教育、制度、监督”三位一体的工作要求,建立健全内部监督各项制度,切实做到分权制约、责任到人,最大程度地预防工程质量安全事故、建设资金损失浪费和职务违法违纪行为的发生;要重点围绕项目招标、设计变更、资金拨付、竣工结算等关键环节,固化工作流程,实现权力制衡,确保公开透明,防范利益冲突。
  (三)坚持规范与效率并重原则。建设单位应当在遵循法定基本建设程序的前提下,创新举措,提升效能,又好又快地推进项目建设。
  (四)坚持内部管控与外部监督相结合原则。建设单位应当在强化内控管理的基础上,主动接受有关部门和社会的监督,不断提高项目建设管理水平,确保工程优质、干部优秀。

 


  三、内控管理制度
  (一)重大事项集体审议制度。建设单位应当成立项目建设领导小组,定期召开工作例会,听取项目建设进展情况的汇报,集体审议项目招标、工程变更、资金拨付、合同管理等重大事项,督促落实利益公开、利益回避等规定,协调解决职责范围内的有关问题。
  (二)项目建设岗位责任制度。建设单位应当根据法规、规章的规定和项目管理实际,健全工作架构,明确职责分工;要对项目建设任务进行分解,细化到岗、考核到人,并将考核结果与个人奖惩评定相挂钩;要重点建立分管领导牵头、项目责任人负责、相关责任部门协作的项目前期推进机制,及时报批项目建设手续,深化初步设计和施工图设计审查,进一步优化施工方案,推进项目后续建设。
  (三)中介机构比选委托制度。建设单位应当根据项目实际,结合中介机构的市场信用情况,通过预选抽取、公开摇号、竞争性谈判或招标等公开方式选择造价咨询、招标代理、质量检测、检验试验、工程审计等中介机构,不得直接指定;一旦确定中介机构,除特殊情况外,在同一事项委托中不得擅自更换。对法规、规章未作招标要求的勘察、设计、施工、监理等单位的选择,建设单位也应比照上述方式进行。
  (四)招标采购监督管理制度。建设单位应当严格实行工程招标、政府采购等有关法规、规章,以及浙江省人民政府《关于严格规范国有投资工程建设项目招标投标活动的意见》(浙政发〔2009〕22号)、《杭州市人民政府办公厅关于公布杭州市公共资源交易目录(一)的通知》(杭政办函〔2009〕390号)、《杭州市人民政府办公厅转发市建委关于进一步加强杭州市国有投资建设工程施工招标投标管理实施意见的通知》(杭政办函〔2009〕68号)、《杭州市人民政府办公厅转发市建委关于杭州市建设工程方案设计招标投标管理办法的通知》(杭政办函〔2010〕299号)等规定,做到应招尽招、进场交易。建设单位应当细化招标采购内部监管程序,重点做好三个环节的监督管理工作:一是招标内容事先把关。重点审查标段划分的合理性、评标办法的公正性、专用条款的风险性和工程量清单的准确性,防止肢解工程规避招标、量身定制排斥潜在投标人的行为,避免可能导致的项目后续风险;建立招标文件清单复核及纠错机制,避免清单错漏造成造价失真和投资失控。二是招标过程事中监督。在招投标监管部门的引导下,按照法定程序,依法组织招标;加强对招标代理机构和内部经办人员的监督,严格对招标样品及投标文件的管理,防止出现有碍公平竞争的情形。建设单位原则上不派代表参加评标,确需参加的,只允许派1名代表,且不得担任评标委员会主任。三是招标结果事后跟踪。加强对标后合同签订情况的监督,防止相关人员阻挠、拖延与中标人签订合同,或在合同中擅自改变招标文件和投标文件实质性内容。需要重新组织招标的,应及时督促启动相关程序。
  (五)工程变更监督管理制度。建设单位应当按照分权制约、责任到人的原则,根据相关法规的要求,建立健全有关工程变更内部监管制度。一是严格落实投资控制。充分发挥设计对工程造价和质量控制的“龙头”作用,通过优化设计方案,实现估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算。建设单位编制并经相关部门审核批准的概(预)算,是安排投资计划、工程招标、签订合同、办理拨款签证和竣工决算的依据,原则上不得突破;因特殊情况确需调整建设规模、建设标准及项目概(预)算的,要严格实行相关报批程序。二是严格施工变更签证管理。建立健全变更联系单管理制度,明确工程变更的审批流程、审批权限和监督问责等内容,强化项目设计变更的监督审核,规范联系单签证的填写内容,严禁出现随意变更、随意签证及先变更后审批行为。推行项目重大变更专家论证和内部网上公示制度,提高变更的科学性和透明度。鼓励通过优化设计方案、施工方案来提高质量、缩短工期、节约成本的工程变更。三是推行重大变更招标制。对于单项变更金额超过合同价10%或投资增加额超过500万元、且具备重新招标条件的工程,建设单位原则上应当重新招标;因特殊原因不宜招标的,应当报请上级主管部门同意后签订补充合同。重大或较大工程变更,必须经相关审批部门批准同意后方可实施。原批准的初步设计概算因设计变更而有重大突破的,必须按规定由原项目审批部门重新审批。
  (六)项目合同监督管理制度。一是加强合同内容审查。重点审查工程内容、范围、结算和调价方式以及合同双方的责任,确保建设单位与项目代建、施工、监理及其他受委托单位的权利、义务以及履约保障约定明确,合同价款调整、设计变更、质量要求和付款方式等表述准确清晰。二是加强合同备案管理。通过对合同条款的审查,防止合同内容与招投标文件发生实质性冲突。项目合同发生重大变更须报行业主管部门备案,最大程度地减少合同争议。三是加强合同履约监管。建设单位应建立健全合同履约监管机制,将合同履约监管与现场质量安全监督相结合,加大对建设工程现场巡查力度,发现工程转包、挂靠、违法分包等违法违规行为,及时抄告建设行政主管部门,纳入企业市场行为诚信考核,实现现场与市场的联动管理。督促总承包单位按照招标文件和投标文件的约定组织项目经理部,不得随意变更合同约定的注册建造师;提倡应用信息技术和手段,加强对施工现场项目经理和监理人员的考勤管理,并落实专人加强对注册建造师、施工班子和监理班子的抽查,确保项目部和项目监理机构人员到岗到位。督促相关参建单位做好项目实施的安全生产、文明施工以及环境保护等专项工作,鼓励应用影像技术进行现场管理,特别是对建筑材料、现场见证检测、隐蔽工程施工等实施影像资料管理。为加强参建各方对合同履约情况的相互监督,工程监理、质量检测等单位的委托必须由项目建设单位负责。四是加强监理考核管理。建设单位应当要求监理单位提供监理范围内的各项报告,督促监理单位严格落实各环节质量控制要求,并按照合同约定及施工进度情况签发付款证明书;按照《建设部工程建设监理规定》(建监〔1995〕737号)、建设部《关于印发<房屋建筑工程施工旁站监理管理办法(试行)>的通知》(建市〔2002〕189号)、《杭州市工程建设监理管理规定》(市政府令第122号)等法规、规章以及工程监理合同的内容,落实监理单位管理考核工作,进一步发挥监理的“三控”(质量控制、投资控制、进度控制)、“二管”(合同管理、信息管理)、“一协调”(施工有关的组织与协调)作用。
  (七)项目资金使用管理制度。一是按照财政部《关于印发<基本建设财务管理规定>的通知》(财建〔2002〕394号)要求,建立健全内部建设资金管理使用的各项规章制度,建立专账专户,做到专款专用。制定、落实工程计量支付管理办法,确保资金支付与项目进度相匹配,禁止预支或超额支付工程款。实行财政资金直接拨付的项目,建设单位应主动与财政等部门加强衔接,落实资金拨前审核把关,防止工程进度款超支。二是健全内部审计机构,建立工程造价内审工作制度,落实内部管理责任;重大项目要积极推行跟踪审计,强化对建设资金的审计监督;积极探索建设资金的延伸监管,重大工程项目可责成施工企业开设专门账户,通过建设单位、施工企业、开户银行三方约定,落实资金收付专户进出、对账审核、三方监管制度,确保专款专用、账实相符。三是督促施工企业在工程竣工后,按合同要求编制和上报工程结算,在结算送财政、审计部门审核前,建设单位应认真做好审查核对工作,并对送审结算资料的真实性和完整性负责;工程结算批复后,按批复金额和合同约定支付工程余款。
  (八)项目建设档案管理制度。建设单位应当加强建设档案管理,落实专人负责整理保管,并在工程竣工验收合格后及时移交档案管理部门。要注重对项目前期决策、审批、施工图、招标、设计变更、施工现场管理以及价款结算等方面资料的梳理归档,确保工程有完整的技术档案和施工管理资料。
  (九)项目竣工交付及后评价制度。按照《建设工程质量管理条例》(国务院令第279号)、建设部《关于发布国家<建筑工程施工质量验收统一标准>的通知》(建标〔2001〕157号)等规定,对符合竣工验收条件的项目,建设单位应当及时组织设计、施工、监理等单位进行竣工验收。
  建设工程项目交付后,建设单位应当在对项目前期决策审批管理、实施内容、功能技术、质量安全、资金管理、投资效益、环境效益、社会效益等方面进行自我评价的基础上,报请有关部门开展项目后评价工作。重点检验项目决策是否科学,项目审批是否依法合规,项目合同是否严格履行,设计变更是否符合程序,工程建设质量是否达标,资金使用管理是否规范等。
  (十)内部管理考核制度。建设单位应当制定相应的考核办法,对建设项目的工程进度、造价控制、质量控制以及安全管理等方面内容进行综合考核,考核结果与相关单位及其负责人的评先创优相挂钩。
  各建设单位应当严格实行《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中共中央关于印发<中国共产党党员领导干部清廉从政若干准则>的通知》(中发〔2010〕3号)、中央纪委关于《党员领导干部违规插手工程建设领域行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的说明》、《违反规定插手干预工程建设领域行为处分规定》(监察部、人力资源社会保障部令第22号)和市委办发〔2010〕110号等文件精神,结合实际,制定实施细则,切实把本办法各项要求落到实处。

 


  四、保障措施
  (一)着眼长效,探索创新,完善保障措施。各级各有关部门要立足源头防范,针对监管工作中出现的新情况、新问题,研究出台加强政府投资工程项目长效管理的保障措施。一是完善概(预)算审批(查)。相关职能部门要研究落实概算审批全覆盖,确保项目概算与初步设计方案批复同步下达,以利于项目建设的投资控制;研究建立招标项目预算价格审查机制,科学合理地设定招标控制价格,积极引导市场有序竞争。二是实行工程合理报价保护办法。研究设定政府投资工程项目风险控制价,引导企业合理低价投标,避免恶性竞争,推动“资格后审”招标方式的健康发展。三是实行中介机构和监理单位随机抽取办法。结合预选承包商目录的出台,研究实行中介服务机构和监理单位公开摇号办法,以提高工作效率,降低行政成本。四是研究建立应急抢险工程预选承包商库,通过随机摇号的方式产生施工企业,以体现公平公正,防范廉政风险。五是推行网上招标评标。加强电子招投标系统建设,试点开展网上招投标。在统一全市评标规则的基础上,探索异地远程评标。六是加强对评标专家的监督管理。根据《浙江省综合性评标专家库管理办法》(浙政令〔2010〕279号)的精神,进一步规范公共资源交易评标专家的管理,实现评标专家库的资源共享。
  (二)各司其职,突出重点,打造诚信市场。一是建立政府投资项目监管联席会议制度。由监察机关牵头,定期召集发改、审计、财政、建设、交通、林水等相关部门,互通情况、研究问题,必要时可邀请相关建设单位负责人列席会议,实现工程效能监察、重点项目稽查、审计监督、财政监督、行业部门监管与施工现场管理多力合一。各级发改、财政、审计、监察及相关建设行政主管部门,要坚持依法行政,按照政府投资工程项目闭合监管、系统管理的思路,加强对建设单位落实内控管理工作的监督、引导和服务,及时了解、掌握内控管理和工程实施中遇到的困难和问题,支撑配合并监督建设单位切实履行职责,保障项目顺利推进。二是严格项目变更控制。各行业主管部门要结合实际,制定出台具体实施细则,规范工程变更管理,督促建设单位严格实行。对未经批准擅自变更并施工的,相关资金管理单位不予拨付建设资金,监察、审计部门应将该变更行为作为违规行为进行处理。三是加强市场信用管理。相关职能部门要将建设单位对参建企业的诚信评定纳入信用管理内容,形成量化考核、失信惩戒、优胜劣汰的动态管理机制。建设单位有权拒绝失信惩戒企业参与投标;要贯彻落实《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市政府投资建设工程项目预选承包商名录管理暂行办法的通知》(杭政办函〔2010〕138号),加强对施工、监理、中介服务等企业的市场信用考核管理,尽快出台预选承包商目录,保证优质信用企业参与政府投资工程项目,降低项目建设管理风险。加强对代建单位的业绩评定和信用考核,促进代建市场的培育和完善;要着力加强项目365bet体育在线手机版和诚信体系建设,进一步整合有关部门和行业的信用信息资源,建立健全全市统一的企业和个人征信、信用系统,实现项目审批信息、招标投标、合同履约、现场施工、质量安全、“黑名单”等信用信息的共建共享。
  (三)强化监管,严格问责,确保取得实效。各级监察机关要会同建设单位围绕“三监督”(监督投资规模、监督质量安全、监督工程进度)、“三防止”(防止出现贪污受贿违法违纪行为、防止出现失职渎职行为、防止出现违反工程建设法律法规行为)的工作目标,加强工作力量,扎实开展工程建设效能监察;突出“工程项目审批、工程招投标、进度质量安全、设计变更和竣工决算”等监察重点,对涉及工程建设的信访举报、舆论反映和安全事故,落实“三个必查”。各级发改、财政、审计等相关职能部门要切实履行监管职责,强化监督检查特别是日常监督检查,及时发现和查处违纪违规问题。
  建设单位在项目实施过程中有下列情形之一的,依法依纪追究相关责任人责任;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法追究刑事责任:决策失误、举措不当,造成重大经济损失、生态环境破坏或导致群众大规模上访影响社会稳定的;未经批准擅自开工建设或擅自调整建设规模、建设标准的;依法应当公开招标的项目,未经批准擅自邀请招标、直接发包或肢解发包、场外交易的;违反规定挪用、截留、挤占建设资金的;违规签署项目合同或对联系单审核把关不严,造成建设资金流失的;决算审计核减额超过工程总价25%的;发生重大安全责任事故,或瞒报、虚报、迟报重大突发事件、重大安全隐患及其他重大事项的;违反工程建设强制性标准,经指出拒不整改或导致质量出现严重缺陷的;已完工项目,无正当理由拒不向财政、审计部门送审决算的;因建设单位原因导致工程项目建设相关资料不全,而无法竣工验收的;建设单位未建立、实行相关内控制度导致发生严重违法违纪案件的;未按规定实行个人重大事项报告、回避制度,造成不良影响的;存在其他失职渎职、徇私舞弊等行为的。

 


  五、附则
  (一)各区、县(市)和市级行业监管部门以及建设单位应结合工作实际,根据本办法制定相应的实施细则。
  (二)国有企业利用自有资金投资建设的工程项目应当参照本办法实行。
  (三)鼓励有条件的区、县(市)开展政府投资项目专业化集中建设管理机构试点工作。
  (四)本办法自发布之日起30日后施行。

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